內容提要

　　水資源安全關系已經是中國對外關系，特別是周邊關系構建的重要內容。中國周邊水資源安全關系主要受水資源相對短缺與對跨國界水資源的依賴程度、國際流域中國家間的整體關系、地區環境與水資源開發利用重點以及中國國內跨國界水資源安全戰略與管理等因素的影響。中國與周邊國家水資源安全關系的構建與復雜的地緣政治密切相關，其內容涉及水質保護、水資源分配、水資源開發、水域環境保護、水資源管理和區域發展等方面。中國與十個周邊國家尚未出現明顯的水資源安全問題，但與七個周邊國家存在語言性沖突，同時也存在水資源合作關系。目前，中國和周邊國家在水資源安全關系上是一種非對稱性的相互依賴關系，呈現出“低沖突一低合作”的結構狀態。周邊國家為改變這種結構狀態下的水資源利用的“不安全感”，正在聯合某些域外國家在水資源領域形成一種制約中國的潛在聯盟，由此對中國的周邊關系和安全環境形成負面影響。未來中國應充分發揮水資源的戰略“抓手”作用，構建服務于國家整體戰略需要的水資源安全關系，利用好“亞洲水塔”的戰略地位，把握水規則制定主動權和制高點，制定水資源安全戰略，建立科學的利益分享與補償機制，開辟周邊外交新領域。

　　水資源是國家生存和發展的基本保障條件，是一種具有稀缺性的戰略資源。中國與周邊國家的水資源安全關系因眾多的跨國界河流而產生。中國與周邊國家擁有八十多條國際河流，其中主要的有16條，涉及14個與中國毗鄰的接壤國，5個非毗鄰的周邊國家，影響人口約30億，占全世界人口的50%。所以，水資源安全關系是中國對外關系特別是周邊關系的重要組成部分。

　　對于中國周邊水資源安全關系的關注始于西方學者，他們的見解和某些國家的媒體評論相互交匯，在國際上和周邊地區形成一種普遍批評中國的態度，他們認為，中國在水資源安全問題處理中，利用自己天然的地理優勢，單純顧及自身的發展需求和實力發展，忽視其他國家的國家利益，逃避關切其他國家用水權益的義務，中國周邊水資源安全關系是一種充滿敵對、競爭、不公平的水資源安全關系。相較于國外，在國際關系領域，中國學術界對水資源安全議題的研究還處于起步階段，對于中國周邊水資源安全關系的研究更缺乏系統性。現在水資源安全問題已經在中國周邊密集爆發，中國周邊的水資源議題正向復合化方向發展，它與政治、經濟、生態環境、安全等議題聯系在一起，成為影響中國周邊安全的一個重要安全問題。中國周邊地區涉及東北亞、東南亞、南亞、中亞四個地區，地緣政治環境復雜，尤其是在氣候變暖的大背景下，中國周邊地區是受氣候變化影響較大且敏感的地區，這些都決定了周邊水資源安全關系蘊藏著復雜的內容和多變的特征。

　　水資源是連接中國和周邊國家的生命基礎，是中國在周邊地區構建“命運共同體”的基礎資源。從中國周邊戰略和周邊安全的視角，系統性梳理和研究中國周邊的水資源安全關系，從理論上可以推動“本土化”和“中國化”的水資源安全理論研究;從現實層面，有助于分析水資源安全關系與周邊戰略的關系，探索如何把水資源作為外交戰略中的重要“抓手”，在周邊安全環境構建中發揮戰略優勢，為總體國家安全戰略服務。

　　一、中國周邊水資源安全關系的結構與狀態

　　從國際關系的角度講，水資源安全是國家安全的基礎性因素，是國家生存和發展的戰略基石，是國家發展的根本條件。一個國家的水資源安全是指生存與發展不存在水資源問題的危險和威脅，包括三方面內容:國家的主權不因水資源的問題而受到嚴重威脅;國家利益不因全球化而帶來的水資源問題受到嚴重損失;國家的發展不因水資源間題而受到威脅。國家之間因水資源而互動的議題涉及水質、水量分配、洪水防控、水力發電、基礎設施、合作管理等;其中水量分配占水資源關系互動的45 %，基礎設施占19%，水資源合作管理占12%，水利占10%，水質占6%。

　　從宏觀上講，國家之間的水資源安全關系有沖突與合作兩種。水資源沖突，主要是指兩個或兩個以上主體或潛在利益相關者對于水資源的開發、利用、管理與保護等存有相異的看法或決策，從而造成明顯的對立或潛在緊張關系的一種過程。它是經濟、社會、政治、法律、組織、技術、文化、環境和歷史的一系列互動交錯影響所形成的復雜、多元問題。水資源合作，主要是指在國際流域內，流域國將公平、合理、有效地使用水資源以保證未來的可持續發展作為重要的戰略考慮，在必要而合理的范圍內，聯合起來對公平利用水資源法則進行政策、法律和機制上的規定。

　　由于在國際關系領域，沖突與合作的類型、程度是不盡相同的，加上地緣政治環境的影響，國家之間在水資源安全關系構建上基本都呈現出層次性和交匯式特點。在美國學者希拉·約夫(Shira Yoffe )、阿倫·T·沃爾夫(Aaron T. Wolf)和馬克·喬達諾(MarkGiordano)設計的國際流域風險評估項目中，從沖突到合作的等級被劃分為15個:0代表中立或沒有顯著特點的行為。從0到+7，表示合作等級從中立到一體化，期間經歷溫和的口頭支持，官方口頭支持，簽署文化或科學類協議，非軍事性的經濟、技術、工業類協議，軍事、經濟和戰略支持，國際水協議簽署六個等級。從0到-7，說明沖突的等級是從中立惡化到正式宣戰，期間需要經歷溫和/非官方的口頭交惡，強硬/官方的口頭交惡，外交/經濟敵對行動，政印軍事敵對行動，小規模軍事沖突，大范圍軍事沖突六個層級。從歷史現實來看，從-3到-7，基本上是雙邊國家間發生沖突;從+3到+7，則是以多邊合作為主。其中57%的水資源合作處于0到+1之間，屬于口頭上表示支持合作。

　　在水問題上，從沖突到合作的過程不是一毗而就的，沖突和合作兩種狀態也不是截然分開的，更多的情況下是一種并存的、此消彼長的狀態。尤其是在全球化社會，關于水資源問題引起的國家之間關系的特征已經很難只用沖突或合作中的單一詞匯來表達。按照沖突與合作的并存程度，主要有四種關系狀態，即，低沖突一高合作狀態、低沖突一中度合作狀態、低沖突一低合作狀態、中度/高度沖突一低合作狀態(參見表1)。

　　低沖突一高合作的結構是國家之間構建的一種積極性的水資源安全關系結構，它基本上能滿足涉及方的利益需求，也有助于推動國家之間更深層次和更寬領域的合作。中度/高度沖突一低合作的結構是一種消極性的水資源安全結構狀態，在這種結構狀態下，國家之間強制性或被動性地利用權力或實力的相對優勢來壓制沖突，開展具有支配性的合作，不僅不會降低水資源沖突的程度和風險，而且還會對國家之間其他領域構成負面影響，導致國家間的關系呈現出緊張的高風險態勢。

　　中立性交匯的水資源安全關系結構狀態包括兩種，一種是低沖突和中度合作并存，一種是低沖突和低合作并存。一方面，這兩種結構狀態中的合作，一般都是處于暫時的利益考慮，開展的局部性的合作帶有鮮明的策略性特點，合作帶有很大的不穩定性;另一方面，合作的程度之所以一直處于低中狀態，與其水沖突發生的低程度和低概率性也有很大關系。通常情況下，這類國家間的沖突多屬于語言性沖突，沒有發展到軍事對峙和政治關系緊張的程度。但隨著水資源利用程度的加深以及水資源競爭關系的加劇，這種中立性的交匯將有可能向消極性交匯或積極性交匯的結構狀態發展，這將取決于涉及國之間的處理方式和政治智慧等因素。

　　中國與周邊國家水資源安全關系的構建與復雜的地緣政治環境密切相關，其內容涉及水質保護、水資源分配、水資源開發、水域環境保護、水資源管理和區域發展等方面。

　　從表2可以看出，在北亞和東北亞地區，鴨綠江、黑龍江，烏倫古河流經于此，涉及俄羅斯、蒙古和朝鮮等國。中俄之間水資源安全關系的構建主要是圍繞水質保護展開的，兩國曾因2005年中國松花江污染事件而產生矛盾，俄羅斯的《獨立報》和《消息報》等主要媒體發表中國“威脅下游國家用水安全”的言論，中俄兩國政府通過協商解決了此次污染事件，并于2006年簽署了《中俄兩國跨界水體水質聯合監測的計劃》，將跨界水體水質監測和保護商定為優先合作領域。2008年1月，中俄之間簽署了兩國歷史上第一個《跨界水體利用和保護合作協議》，該協議使中俄兩國聯合起來，穩定和逐步改善跨國界水體的生態狀況，并將可能出現的緊急情況風險降低到最低程度，對跨界水體的利用、保護和檢測做出了明確規范。中蒙和中朝之間沒有發生過明顯的水資源安全事件，其安全關系狀態主要表現為“沒有明顯特點”。

　　在中亞地區，中國和哈薩克斯坦因水資源分配問題互動最多，兩國之間的水資源安全關系主要是圍繞伊犁河和額爾齊斯河的水資源分配間題而構建的。哈薩克斯坦總統曾在2008年的上海合作組織峰會上要求中國在兩河的上游地區減少水調配。中哈兩國在水資源合作方面表現積極，2001年簽署了《關于利用和保護跨界河流的合作協定》，并成立了利用和保護跨界河流委員會，2008年該合作機制被納人副總理級的中哈合作委員會。兩國在2001年、2006年、2007年、2008年、2010年和2011年發布的《中華人民共和國和哈薩克斯坦共和國政府聯合公報》中，均涉及水資源合作的議題，對水資源合作進行不斷規劃。所以，中哈兩國的水資源安全關系狀態是從“+4”到“-2"，而其他的中亞國家土庫曼斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦與中國的水資源安全關系呈現明顯特征的中立狀態。

　　在東南亞地區，中國和東南亞國家之間的跨國界河流眾多，水資源安全關系的構建涉及水利開發、生態環境保護、水量分配問題及自由航道等議題。2003年，東南亞地區大量非政府組織(NGO)以保護生態環境為由阻撓中國開發怒江;2010年循公河流域大旱，東南亞國家的非政府組織、媒體和民眾紛紛指責中國在瀾滄江段修建水壩等水利設施截留了大量流往下游的水量而致其干旱，但在存有紛爭的同時，中國和循公河委員會簽署了《中國水利部向循委會秘書處提供瀾滄江一循公河汛期水文資料的協議》，與老撾、緬甸和泰國簽訂了《從中國思茅港到老撾瑯勃拉邦商船自由通航的協定》。中國還與緬甸、老撾、柬埔寨、越南、泰國合作興建大量的水電站，并合作開發流經此地區的媚公河、伊洛瓦底江等國際河流。中國和這5個東南亞流域國的水資源安全關系普遍保持在“+4”至“-2"之間。

　　在南亞地區，中國與印度、巴基斯坦、尼泊爾、孟加拉國、不丹和阿富汗之間，因雅魯藏布江一布拉馬普特拉河、巴基拉提河一恒河、森哥藏布河一印度河而聯系在一起，其中中國與印度在水資源開發利用方面互動最多。2010年，中國在雅魯藏布江干流上修建的藏木水電站實現首次截流之后，印度國內掀起“中國水武器論”的旋風，其學者和媒體大肆批判中國在上游的水資源開發會“威脅”印度的國家安全。2002年1月，中印簽署《中華人民共和國水利部與印度共和國水利部關于中方向印方提供雅魯藏布江一布拉馬普特拉河汛期水文資料的諒解備忘錄》;同年4月，簽署《實施方案》。2005年4月，中印簽署《中方向印方提供朗欽藏布江一薩特累季河訊期水文資料的諒解備忘錄》。除印度之外，中國還與孟加拉國于2008年9月簽署了《中方向孟加拉人民共和國提供雅魯藏布江一布拉馬普特拉河水文資料的諒解備忘錄》。中印之間的水資源安全關系覆蓋“+3”到+-2;，而中國與其他南亞國家的水資源安全關系保持在“+3"到“0”之間。

　　綜上可知，中國與十個周邊國家尚未出現明顯的水資源安全問題，但與七個周邊國家存在語言性沖突，同時也存在水資源合作關系。總體而言，中國周邊地區的水資源安全關系呈現出“低沖突一低合作”的結構狀態。

　　二、中國周邊水資源安全關系的影響因素

　　中國周邊水資源安全關系主要受水資源相對短缺與對跨國界水資源的依賴程度、國際流域中國家間的整體關系、地區環境與水資源開發利用重點以及中國的跨國界水資源安全戰略與管理等因素的影響。

　　(一)水資源相對短缺與對跨國界水資源的依賴程度

　　水資源天然存在著分配不均的事實，不同的國家和地區因所處的地理位置不同，水資源的擁有量存在差異。國家和所在地區的水資源稀缺程度對于地區之內的國家之間選擇何種水資源安全關系具有重要的影響作用(參見圖1)。水資源短缺可能會引發沖突，也可能促使國家開展合作。按照瑪琳·弗肯馬克(MalinFalkenmark)的水稀缺指標，年人均淡水量少于1 700立方米就屬于存在水資源短缺狀況，年人均淡水量在500-1 000立方米之間的國家為面臨嚴重缺水國家，其社會生活和經濟發展將會受到直接威脅。有研究證實，當水資源出現短缺之后，在初級和中級階段比較容易促成流域國之間的合作，但一旦短缺程度超過一國所能承受的限度之后，合作的可能性就會非常低。對于嚴重缺水的國家來說，水資源對于國家安全的影響就比較大，為獲取國家和人民生存與發展的水資源而發生沖突的可能性就相對較高。

　　中國與周邊國家存在著不同程度的水資源短缺狀況，尤其是一些對外部水資源依賴程度較高的國家，對水資源量的變化就更加敏感(參見表3)。從對中國周邊地區七個國家的年均淡水資源擁有量統計來看，南亞的印度、中亞的哈薩克斯坦、東北亞的朝鮮的年人均可使用淡水資源量低于1 '700立方米。孟加拉國、柬埔寨、泰國和越南等國的人均淡水資源雖然豐富，但對外部水資源的依賴率普遍超過40%。所以，這些國家對其他流域國的水資源開發利用行為都非常“敏感”。同時，這些國家的水利開發程度普遍較低，水力發電不足，這也決定了他們與中國的合作多集中于水利開發方面。

　　(二)國際流域中國家間的整體關系

　　水資源安全關系是國家關系的一部分，很大程度上會受到國際關系的影響。一方面，雖然屬于非傳統安全議題的水資源問題不能對國際關系產生決定性的影響，但是如果國家間處于和平、合作的關系狀態，那么在遭遇水資源問題時，會更傾向于通過協商合作的方式解決，而不是傾向于“對抗”和沖突;另一方面，國家間多層次、多領域合作機制和框架的存在，也會為國家間和平處理水問題創造基本的工具，有助于實現水合作。

　　從中國周邊地區的情況來看，中國與周邊國家都保持了積極發展的良性雙邊關系(參見表4)，在19個水資源關系國中，中國與其中的11個國家建立了伙伴關系，這就從根本上決定了中國和周邊國家在水資源安全關系上保持了低沖突的狀態，并且隨著國家間整體合作關系的發展，水資源領域的合作也會進一步加深。中國和周邊國家之間廣泛建立戰略伙伴關系，凸顯了國家間努力采取協調與合作的方式解決雙邊問題的基本原則

　　值得注意的是，在中國與周邊國家關系的構建中，安全信任缺失是一個明顯的問題。歷史上，中國與一些周邊國家發生過戰爭沖突，例如中印邊界戰爭、中國對越自衛反擊戰等，而現在中國與印度、越南等國家依然存在領土紛爭問題，加上中國經濟發展迅速、綜合國力不斷增強和國防現代化發展等因素，周邊國家對中國的戰略疑慮在加重，在歷史印象和固化思維的影響下，很多周邊國家在安全認知上認為中國是戰略上的競爭對手和潛在的政治軍事上的敵人，這對雙邊水資源安全關系產生了不利影響。

　　有代表性的是印度。近些年，印度對中國在國際河流上進行水利開發反應激烈，印度將中國發展西藏、未來開發雅魯藏布江的可能視為中國對印度的“安全威脅”與“戰略遏制”。印度曾經過多次歷史激變和異族人侵，這“深深地影響了印度關于國際社會應該如何建構和如何運作的看法”，使印度形成了對外部事務變化敏感的心態。1962年的中印邊界戰爭，對于印度而言是一種“精神創傷”，它從根本上影響了印度對中國的認知和理解。自中印邊界戰爭后，在印度人眼里，中國是一個“不講信用、實行擴張和侵略政策、時刻威脅印度安全”的國家。同時，在印度看來，中國還是印度追求大國地位的參照系，是印度大國地位的競爭者和超越對象，是影響印度崛起的關鍵外部因素。印度認為，中國作為經濟飛速發展的發展中大國，對資源的需求是巨大的，尤其是21世紀發展的重要基礎資源—水資源的需求更是巨大，因此，利用地緣優勢來開發和利用水力資源是中國的“必然之策”，而這對于淡水儲備只占世界的4%、同樣面臨嚴重危機的印度來說不能不說是一場資源的爭奪。

　　因此，國際關系中缺乏安全信任是阻礙中國和周邊國家建立高度合作的水資源安全關系的重要原因，從當前中國與周邊國家水資源安全關系合作來看，絕大多數還停留在發表宣言、雙邊協議和對話、框架內議題設置等基礎性層面上，合作內容大部分是有限時間內的局部信息資料共享，很少觸及水量分配等關鍵性議題，各國之間還基本處于各干各事、初步合作的狀態。

　　(三)地區環境與水資源開發利用重點

　　如果同一地區國家間關系緊張，固有沖突嚴重，政局動蕩不堪，深層次的國家間矛盾就很容易借著水資源問題挑起沖突，乃至發生戰爭，使水資源成為爭奪利益和區域地位的工具，推動區域政治環境向更加不穩定的方向發展。另外，在這種地緣政治環境中，一旦發生水資源利用的爭議，國家之間易于采取強硬的對抗性方式，激化現有矛盾，促使演變成沖突乃至戰爭。反之，如果該區域內國家關系良好，雙方之間存在廣泛的合作或結盟關系，或者具有區域合作框架或機制，那么在共同利用跨國界水資源時通常會采取協商的態度，追求合作共贏，即便是發生一些爭執，也通常會在一定的機制框架內協商解決。

　　在中國的周邊地區，中亞和南亞地區內部的國家之間水資源紛爭比較嚴重，水資源沖突與地區穩定關系緊密相連。南亞地區的主要河流都是跨國界河流，主要的水資源幾乎都是由多個國家共享。由于該地區長期存在歷史矛盾、領土紛爭，再加上政治、宗教、種族的差異，導致各國在處理水資源紛爭時往往采取對抗或單獨行動的模式，水資源的紛爭不斷，成為威脅該地區安全穩定的隱患。印度和巴基斯坦、孟加拉國、尼泊爾等國之間因水量分配和水利開發等問題一直都存在糾紛或沖突。與鄰國的水資源關系建構中，印度一直保持著強勢的水外交理念，這種強勢姿態在與中國的水資源問題互動中體現明顯。印度與中國就雅魯藏布江一布拉馬普特拉河的水利開發問題爭議不斷，印度指責中國在雅魯藏布江上建設水電站，同時自身大肆開發流經藏南地區的布拉馬普特拉河水資源。所以，中印之間的水資源問題與藏南地區的領土爭議問題緊密相連，雙方之間的潛在水資源沖突與合作的局限性，是與南亞地區特殊的地緣政治密切相關的。

　　中亞地區是一個“水比油貴”的地區，自蘇聯解體、中亞五國獨立之后，原本掩蓋在中央統一水配給制下的水資源問題開始凸現出來，中亞國家逐漸陷人“水資源困局”。中亞各國都視水資源為涉及國家安全的核心要素，把水資源問題視作“零和游戲”，不斷增加對水資源的控制。自獨立以來的二十多年間，中亞國家至今也未就重新分配地區水資源達成一致，也沒形成各方普遍認可和接受的用水配額，中亞國家之間針對水配額的紛爭一直不斷。處于上游的塔吉克斯坦(以下簡稱塔國)和吉爾吉斯斯坦(以下簡稱吉國)兩國擁有的地表水資源超過整個中亞地區的2/3，尤其是僅塔國境內就集中了中亞地區55. 49%的水流量以及60%以上的冰川，而處于下游的烏茲別克斯坦(以下簡稱烏國)、哈薩克斯坦(以下簡稱哈國)和土庫曼斯坦(以下簡稱土國)，三國地表水資源的總和僅占中亞地區地表水資源總和的42. 5 % ,屬于相對缺水國家，且依賴人境水流量，三國對水資源的需求愿望比較大，尤其是哈國，其境內的巴爾喀什湖自1970年以來，由于伊犁河流人湖中的水流量不斷減少，加上蒸發量大，湖泊出現了嚴重的退化，對河口三角洲的自然生態造成了嚴重影響。因此，哈國極為重視安全水量的維持和自身水資源利益的維護。在這種地緣政治環境中，對與中國存在共享河流的中亞國家，尤其是屬于缺水國家的哈國來說，解決水量分配，最高程度地保證兩條國際河流—伊犁河與額爾齊斯河流人哈國的流量成為其與中國建立水資源安全關系的主要內容。

　　在東南亞地區，中國與循公河國家的水資源安全關系主要涉及水利開發方面。泥公河流域人口眾多、經濟發展差別巨大，水力資源豐富，但由于技術落后和資金匾乏，開發水平很低，電力供應不足。中國的企業國際化開發和經營經驗豐富，容易掌握發源于中國的國際河流的生態、水流、地質構造等狀況，技術開發、設備運送都比較容易和便捷，加上國際金融機構和西方國家對于水電站建設等容易引起環境和社會影響爭議的項目投資非常謹慎。媚公河流域國家為滿足經濟發展和民眾的生活需求而與中國加強水電資源開發合作，成為其與中國水資源安全合作的重要內容。

　　瀾滄江一循公河是流經渭公河地區的主要國際河流，但循公河流域國家的利用重點存在結構性差異，中國在上游的瀾滄江地區主要是水力發電，規劃建設八個梯級水電站，緬甸重點是航道建設，泰國和越南主要是農業灌溉，老撾重點是水電開發并利用水資源出口創匯，柬埔寨重點是漁業發展。正是這種水資源利用需求的差異，導致嵋公河流域國家擔憂中國在上游地區建設梯級水壩會減少水流量，進而出現生態環境問題，影響下游國家的農業和漁業發展。因此，中國和泥公河流域國家發生語言沖突的主要議題集中于水資源開發和利用方面。

　　(四)中國缺乏統一的跨國界水資源安全戰略與管理

　　以1988年《中華人民共和國水法》的頒布為重要標志，中國建立起了水資源統一管理與分級管理相結合、流域管理與行政區域管理相結合的水資源管理制度，水資源統一管理的格局基本形成。但在跨國界水資源管理方面，至今還沒有建立起統一的水資源安全戰略，對已經出現的跨國界水資源安全問題還處于“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的地步，與周邊國家的水資源合作也缺乏統一的管理和設計，這就決定了水資源安全議題尚未被政府層面視為推動周邊關系良性發展的積極因素。

　　對水資源安全戰略構建的統一設計的缺失，很大程度是中國的水資源管理機制所致。從中國現有的水資源政策與管理制度看，水管理機構涉及部門眾多，職能交叉，權力分散，各部門行動的時間和政策難以協調。例如，水利部門和環保局之間在水量與水質問題上的協調難度大，水利部門在水資源管理中往往重視開發利用，輕視恢復保護;重視水量調配，輕視水質保護;重視工程建設，輕視生態保護;重視水總量供給，輕視水需求量控制。迄今為止，中國尚未形成集中的中央統一水管理體系，在水資源的開發利用上，缺少權威機構在農業用水、工業用水、城市生活、水力發電、生態用水等不同的用水領域進行協調，缺乏流域之間和地區之間的水資源協調，尤其是對跨國界水資源的管理“分割”于十幾個部門之中，對于水資源的開發與使用，各個部門都有“發言權”并以不同的職能身份參與其中，造成“群龍管水”的局面(參見表5)。

　　雖然水資源的所有權主體是唯一的，但其使用權主體是多元的，水資源管理的責、權、利的界定復雜，決策不統一，信息不共享，水資源管理不善，導致河流的上下游之間、地區之間、部門之間、各用水單位之間的水資源使用權模糊，在城鄉用水、污染防治、防洪減災、保護生態環境等方面的水事紛爭不斷，相互扯皮現象嚴重，水資源短缺和浪費現象并存，水質污染和流域環境破壞現象屢禁不止。中國的水資源管理體制的特殊性和弊端，不僅是造成中國和周邊國家發生水資源矛盾和紛爭頻發的原因，也是制約水資源合作深化的重要機制性原因。

　　三、中國周邊水資源安全關系的周邊效應

　　中國和周邊國家由于跨國界水資源的流動性而形成一種天然的相互依賴關系，從本質上說，這種相互依賴關系是非對稱性的，其原因主要是地理位置因素與依賴程度有別。相對于周邊國家，中國經濟實力相對較強，且多處于跨國界水資源的上游地區甚至“水塔”位置。由于周邊國家對跨國界水資源的依賴性較強，所以對流經本區域的水資源質量和數量都存在著非常明顯的敏感性和脆弱性。按照約瑟夫·奈(Joseph S. Nye)的復合相互依賴理論，非對稱性相互依賴是行為體權力的來源。在某種關系中，依賴性較小的行為體常常擁有較強的權力資源，一旦該關系發生變化，相比而言，該行為體付出的代價小于他方。所以，在水資源安全關系方面，中國與周邊國家的非對稱性的相互依賴關系使得中國在周邊的水資源安全領域獲得了一種天然的“水權力”。

　　在“低沖突一低合作”的水資源安全關系結構狀態下，這種潛在“水權力”會對中國和周邊國家形成不同的政治效應，從而做出不同的反應。對周邊國家來說，“水權力”的存在會使使之產生水資源利用的“不安全感”，并試圖采取相應的制約中國的措施，增強與中國博弈的“籌碼”，減少權力非對稱性帶來的脆弱性。現在，周邊國家正在聯合某些域外國家在水資源領域對中國采取相應的制約措施。

　　首先，在國際機制層面。國際水法是協調跨國界水資源開發利用的法律，迄今為止，國際上并沒有形成一個統一的跨國界水資源管理的法律制度。在國際水法領域，最具有影響力的是《國際水道非航行使用法公約》，但目前中國還沒有加人，其根本原因是該公約存在很多不利于跨國界河流上游國家的條款規定，并在很大程度限制上游國家對跨國界河流的開發利用。中國作為大部分跨國界河流的上游國家，自然不愿意使自己的跨國界河流開發利用行為受到制約或約束。現在，中國是僅有的三個投反對票的國家之一，而周邊國家基本上都已經是該條約的簽約國，國際社會一直督促中國加人《國際水道非航行使用法公約》，其目的就是限制中國對境內跨國界水資源的使用。

　　其次，在地區機制層面。周邊國家也一直希望在權利和義務上制約中國，一方面是通過建立相關的雙邊性機制，希望中國在信息共享、污染防治、開發利用上受到更多機制層面的制約;另一方面，希望把中國納人已成立的區域組織中，在區域框架內制約中國的水資源利用行為，最典型的就是循公河委員會(MekongRiver Commission，以下簡稱泥委會)一再呼吁和“邀請”中國加人泥委會。但中國認為，一是循委會80%的資金都來源于西方國家的資助，其實行的捐贈人驅動機制很大程度上需要考慮捐贈人的意圖和利益實現，而不能充分代表流域國對于瀾滄江一嵋公河流域綜合發展的關注;二是一旦加人泥委會，就必須圍繞流域基礎信息和開發項目的技術信息在流域國間進行交流，這是一個既敏感又具有挑戰的問題，因此，中國一直拒絕加人此區域組織。

　　最后，周邊國家聯合區域外力量，努力爭取水規則制定制高點。此方面最典型的案例當屬歐盟大力介人中國周邊地區的水資源管理，一方面將水資源議題列為重點合作領域，給予巨大的資金支持;另一方面，倡導歐洲治理模式，推行水資源法的制定。中亞地區和東南亞的媚公河流域是歐盟在亞洲的重點關注區域。從2009年到2012年間，歐盟提供150萬歐元的資金，用于中亞地區的水資源可持續與有效管理項目;2012年到2015年，歐盟設立了中亞地區環境項目，提供920萬歐元的資金，用以加強歐盟與中亞在跨國界水資源管理方面的地區合作與伙伴關系建設，其中包括分享水資源管理和流域組織的最佳經驗，幫助培養涉水專業人才和高級人才。

　　在嵋公河流域，歐盟委員會于2013年宣布向循委會提供495萬歐元的資助，用于應對氣候變化帶來的洪澇干旱等水資源安全、基礎設施建設等問題。現在，歐盟將水資源合作視作歐洲和亞洲在亞歐會議(Asia-Ewrope Meeting, ASE)和東南亞國家聯盟(Associationof Southeast Asian Nations, ASEAN，簡稱東盟)框架下合作的關鍵領域。基于流域內水資源及與水相關的挑戰，歐盟將對泥公河流域國家的雙邊自主資助從5. 9億歐元( 200?-2013年)增加到17. 07億歐元(2014-2020年)。歐盟及其成員國是循公河最大的發展援助提供者，循委會2011-2015年的戰略計劃預算的65%由其提供。另外，歐盟也將向覆蓋整個南亞的恒河一布拉馬普特拉河一梅格納河流域的水資源合作提供支持。

　　同時，歐盟及其成員國在亞太地區不遺余力地推行歐洲治理模式。在泥公河地區，歐盟國家力主推動亞太流域的水資源一體化管理，不斷強化組織機構建設，其中，德國出資建立媚公河綜合信息系統，流域國將所屬國家的流域信息進行錄人，實現流域信息共享和統一管理。歐盟在一系列的與水相關的指令和條約中，例如(歐盟水框架指令》《歐盟一中亞環境和水倡議》中，不斷強調要加強全球涉水的協調性與有效性，努力在國際水法和規則的制定上“先入為主”，掌握水規則制定的話語權。

　　四、未來中國周邊水資源安全關系構建的建議

　　水作為基礎性的戰略資源，是人類生存和發展的保證，良性發展的水資源安全關系對于中國周邊關系的構建具有積極意義。從長遠來說，“低沖突一低合作”的水資源安全關系不利于中國周邊關系的構建，尤其在氣候變化的大背景下，水資源安全問題會成為周邊國家聯手域外勢力插手中國周邊安全的借口。因此，如何構建有利于中國周邊安全的水資源安全關系是未來必須重視的課題。目前，跨國界水資源已經成為中國在周邊地區構建“命運共同體”的基礎資源，中國可將其作為外交戰略中的重要“抓手”，在周邊安全環境構建中掌握主動權，為總體國家戰略服務。

　　(一)利用“亞洲水塔”的戰略地位把握水規則制定主動權和制高點

　　位于中國境內的青藏高原之所以被稱之為“亞洲水塔”，是因為亞洲的十大水系均發源于此，除了長江、黃河兩條河流之外，瀾滄江一媚公河、怒江一薩爾溫江、雅魯藏布江一布拉馬普特拉河、孔雀河、象泉河一薩特累季、獅泉河一印度河、朋曲和洛扎曲八大水系均是跨國界河流，流經范圍涵蓋中國和東南亞、南亞等地區。這些河流徑流量的主要源泉是青藏高原的冰川融水。

　　氣候變暖會影響青藏高原的水環境，引發高山冰川快速融化、湖泊消長，改變水資源的時空的分布。從短期看，冰川融化等因素會增加河流的徑流量，但從長期看，會引發亞洲的缺水問題。由于跨國界水資源的共享性，地區內的國家之間難免會發生針對水資源的爭奪戰，引發地區動蕩。例如，喜馬拉雅山冰雪消融造成的水資源改變將會對印度和巴基斯坦這兩個缺水型國家的農業發展帶來毀滅性打擊，印度河的水資源匾乏會加劇兩國之間業已存在的水資源紛爭，不僅會激化印巴兩國因水問題而在克什米爾地區的沖突，更會使其因缺水問題向中國施壓，阻止中國在上游的水資源開發利用。媚公河流域同樣如此，嵋公河國家已經因為中國在上游的水電開發而與中國發生水爭端事件，如果如未來氣候模型所預測的，循公河的水資源有效利用率發生惡化，那么中國在瀾滄江段的水力開發利用行為，將成為東南亞國家更大的顧慮，引發其更大的抵制和反對。

　　未來相當長時間內，氣候變暖所導致的青藏高原冰川消融以及由此帶來的次生災害和消極影響是中國和周邊國家需要共同面對的挑戰和問題，但也為開展國家間合作和區域合作創造了新的契合點。例如，開展氣象科技與水文情報方面的合作、氣候變化與冰川消融的應對性合作等。

　　所以，“亞洲水塔”的天然地緣優勢，賦予了中國在周邊地區的水資源使用、保護、治理等領域的規則制定方面的戰略優勢，有利于中國把握規則制定的主導權、主動權和制高點。隨著亞洲水資源稀缺性危機的加重，水資源安全將被越來越多的國家視為國家安全的重要組成部分，把握水規則制定的主導權，是未來中國提升在周邊地區戰略影響力的有利契機。

　　(二)制定水資源安全戰略推動與周邊國家的水資源合作管理

　　在亞洲水資源危機日益加重的時代背景下，中國處于和平發展的重要戰略機遇期，為了獲得最大程度的國際水資源安全，使“水”議題成為推動穩定周邊安全環境構建的積極因素，中國必須以負責任地區大國的身份，站在周邊戰略和國家安全的高度，構筑以國際水資源安全為目標、以合作管理為核心、以“流域+區域”為框架的跨國界水資源安全戰略。

　　水資源安全戰略的核心是水合作管理，即，中國與周邊國家聯合起來對跨國界水資源的開發、利用和保護進行組織、協調、監督和調度等，最高程度地公平、合理、有效地使用水資源。水合作管理從內容上主要包括簽訂協商性條約、制定合作機制、成立管理性常駐機構等，從模式上則包括流域管理模式、區域管理模式、雙邊模式、多邊模式等。每一種模式的選擇是由不同的國際流域及其所在地緣政治環境的具體特點而決定的。

　　與中國共享國際水資源的周邊國家有19個，分布于東北亞、東南亞、南亞、中亞等不同區域，由于不同的地緣政治環境、不同的經濟發展水平、不同的歷史文化淵源等因素，不同的區域存在不同的水問題。結合中國周邊的特殊地緣政治以及不同國際流域的特點，中國和周邊國家構建“區域+流域”的管理模式是最大程度獲得國際水資源安全的理性選擇。

　　首先，此種模式是區域框架下的綜合管理。在中國周邊地區，已經存在很多地區性合作框架，中國可以將不同次區域的國際河流問題納人一個現有的地區合作框架之內，然后在此框架之下由各流域國建立起協商合作的機制，這樣既兼顧了特殊的地區特點，又拓寬了現有合作框架的合作內容與深度。

　　其次，此種模式是流域框架下的綜合管理。在流域管理的層面上，中國需要從合作目的、合作主體、合作行動和合作機制四個維度上推動中國周邊流域綜合管理的發展和實現。在合作目的上，從預防和解決矛盾沖突到追求和擴大共同利益，再到流域優化開發與可持續發展;在合作主體上，從雙邊發展到多邊，從部分流域國發展到大多數乃至全部流域國，使合作管理的范圍由部分河流段逐漸擴大到整條河流，由部分流域擴大到整個流域，乃至延伸至更廣泛的區域范圍;在合作行動上，從未合作時的單邊行動發展到雙邊交流(信息交流、技術交流、知識論壇)，然后再發展到磋商(通知與協商、分析研究、達成備忘)，進而協調(調整國家政策/規劃/計劃/活動、達成協議)以及多邊聯合行動(聯合檢測與共享數據、聯合實施項目、聯合規劃/管理);在合作機制上，由單一機制發展到不同層次、不同領域多個機制相互協作，機制的權威性和約束力不斷增強，合作效應由小到大。

　　最后，此種模式是國際流域框架下的自治管理。中國在與周邊的19個流域國開展水合作管理時，要堅持“自治”的流域管理原則，排除域外國家或國際組織參與國際水資源管理的復雜局面，避免其通過參與該流域的事務來實現某些政治意圖，確保本區域國際水資源利用和保護的穩定經濟基礎與政治環境。

　　(三)建立科學的利益分享與補償機制

　　由于水資源天然分配不均和國家的開發能力存在差異，所以，同一流域中各國之間的水資源開發利用的受益程度不同，尤其是某一流域國對水資源的開發力度增大時，會導致流域國之間利益格局的改變。為調整流域國之間的利益，避免利益糾紛，建立科學的利益分享與補償機制就成為跨國界水資源合作協調機制體系中不可缺少的制度構成。

　　目前中國需要和周邊國家發展電能效益分享和水資源分享。中國作為跨國界水系上游的經濟發展和技術開發能力較強的國家，在大力開發利用跨國界水資源時，需要兼顧下游國家的利益，惠及下游國家，使之感受到上游國家水利發展所帶來的客觀收益。例如，在東南亞地區，大部分國家雖然水電資源豐富，但由于技術落后和資金匾乏，開發水平很低。因此，中國在對跨國界水資源進行開發時，應與電力相對缺乏的流域國進行電能效益的分享，并且要照顧到其他流域國水資源水量和質量的需求。

　　與此同時，中國在跨國界河流上進行水資源開發一直飽受垢病，其所謂的依據主要是生態影響和涉水人權受到“威脅”與“傷害”。一些周邊國家認為，中國在跨國界河流上修建大壩等水利設施，會破壞原有的自然環境系統，損害區域內豐富的生物多樣性，破壞魚種繁殖，減少河流泥沙，嚴重影響自然資源。更重要的是，會改變沿岸依賴水資源而生活的居民的正常生活習慣，“村民被迫搬遷，沒有補償，或沒有收到預期的補償，導致失去原有家園和土地，喪失主要的生計來源”。所以，中國在進行跨國界河流開發利用時，需要拿出專項費用對受到影響的其他流域國進行適當的生態補償和移民補償，降低負面社會影響和國際影響，減少國際壓力，改善國際負面形象。

　　此外，中國還要重視在周邊地區開展帶有戰略伙伴建設和公共外交性質的雙邊或多邊性水資源外交，使之在沖突預防、危機管理、促進區域合作中扮演重要角色。在沖突預防方面，中國水資源外交應注重從根除沖突產生的根源著手，將沖突預防與對外發展與合作政策、周邊政策以及對外援助政策緊密聯系起來，將這些政策的實踐作為預防沖突的手段。在危機管理方面，中國與周邊國家對水資源安全問題引起的各種危機應及時反應，快速介人與有效遏制，包括平息爭端，開展協商與對話，重建友好關系等。在促進區域合作方面，中國應與周邊國家保持通暢的對話與溝通渠道，將水資源合作作為拓展雙邊或多邊合作的突破口或合作點，推動中國與周邊國家之間的區域合作水平。

　　(四)完善現有跨國界河流水資源爭端解決機制

　　跨國界河流水資源爭端的復雜性、所涉利益的多重性以及高度的技術性，決定了必須建立強有力的跨國界河流水資源爭端解決機制。這一機制是指為了解決國際河流爭端而設立的包括爭端解決方法、解決規則和爭端解決機構在內的一套有機聯系的制度。現在，針對跨國界河流水資源爭端的解決方法以政治方法和法律方法為主。政治方法主要是通過外交途徑開展談判、協商、斡旋、調查、調停與和解;法律方法主要是依據全球性或地區性涉水公約、法規和普遍遵循的一般性原則或規則等，通過國際法庭等機構進行國際仲裁和國際訴訟，借助司法程序解決流域國之間的紛爭。

　　目前，中國的跨國界河流水資源爭端解決機制主要體現在已經簽訂的有限的國際河流條約、雙邊環境條約和劃界條約中，涉及爭端解決的條款缺少具體的實施措施，在爭端解決方法上基本上只有協商一種形式，缺乏效率，不符合爭端解決規則化、法制化的國際趨勢。

　　未來中國在對待周邊的水資源安全問題上，應適度地完善爭端解決機制。

　　首先，繼續將談判和協商作為解決目前中國和周邊國家水資源爭端的主要路徑，在雙邊性的水資源合作中，中國應借鑒國際社會的成功案例，推動形成一套靈活、具體的談判和協商體系與程序，對于某些水資源問題的談判和協商應實現可持續化、機制化和體系化。

　　其次，發揮國際水資源流域合作組織機構的作用，例如中哈之間的跨國界河流聯合委員會等，此類雙邊性聯合委員會可以保持談判與協商的平臺和框架的穩定性與可持續性，保證信息交流的通暢和正確的決策支持系統。

　　再次，適度地納人法律解決路徑。國際社會一直希望在水資源爭端解決中納人法律程序和規則導向，淡化政治、經濟、軍事優勢的權力導向。雖然現在大力強調通過法律路徑解決中國與周邊國家之間的水資源爭端不利于中國開發跨國界河流，但面對國際社會法治化的大趨勢，中國應根據實際情況有選擇和有限度地引進法律方法，結合政治方法化解與水資源有關的國際爭端。

　　最后，在爭端協調中適度增加“社會性”力量。在中國與周邊國家的水資源爭端中，一些國際非政府組織很大程度上發揮了推波助瀾的作用。因此，中國應培植自己主導的國際非政府組織，使之“走出去”，做政府有力的民間“援手”。非政府組織通過靈活多樣的社會活動和宣傳，有助于消減周邊國家民眾對中國的誤解，在政府層面的談判陷人僵局時能夠“活血化痕”，推動爭端解決對話和協調活動的順利開展。

　　五、結論

　　周邊地區是中國實現中華民族復興的戰略依托地，塑造有利于中國和平發展的周邊關系直接決定著中國是否能實現民族復興的偉業。在氣候變暖、水資源稀缺性危機不斷加重的時代背景下，水資源安全關系逐漸成為周邊關系的重要內容，中國應在周邊安全環境塑造中充分發揮水資源的戰略“抓手”作用，因時利用，因地制宜。把水資源作為外交戰略中的重要“抓手”，一方面意指中國應該充分發揮水資源優勢，制定水資源安全戰略，把握水資源使用規則制定的制高點和主導權，使水資源的戰略優勢轉化為主動塑造周邊的重要著力點和依托點，成為實現周邊戰略的推動性力量;另一方面，是指水資源可以被作為中國在周邊地區維護主權權益的“武器”。

　　在南亞地區，印度非法強占中國主權領土藏南地區，并設立了所謂的“阿魯納恰爾邦”，計劃將其建設成印度的“發電站”，企圖造成實際占有的事實，并試圖擴大國際影響。在東南亞地區，越南在紅河流域，通過人為地添加河道、抬高河床，促使以河心為界的國界線向中國偏移，同時加劇河水對中國方面堤壩和國土的沖刷，導致中國國土流失。所以，在面對這種損害中國核心利益的行為時，水資源的“抓手”作用就應體現為制約挑釁國家的戰略武器，中國可以將水資源作為決定性的制約手段，通過在國際河流的上游地區興建可以調節水流量和水勢的水壩，作為制約下游某些國家的手段，必要情況下將水資源談判和領土談判等兩個議題聯系起來，阻止其侵犯中國國家核心利益的行為，維護國家主權。

　　總之，目前水資源安全關系已經是中國對外關系，特別是周邊關系構建的重要內容。目前，中國和周邊國家在水資源安全關系上是一種非對稱性的相互依賴關系，呈現出“低沖突一低合作”的結構狀態。周邊國家為改變這種結構狀態下的水資源利用的“不安全感”，正在聯合某些域外國家在水資源領域形成一種制約中國的潛在聯盟，由此對中國的周邊關系和安全環境形成負面影響。未來中國應充分發揮水資源的戰略“抓手”作用，構建服務于國家整體戰略需要的水資源安全關系，利用好“亞洲水塔”的戰略地位，把握水規則制定主動權和制高點，制定水資源安全戰略，建立科學的利益分享與補償機制，開辟周邊外交新領域。

　　作者系北京大學國際關系學院博士后；中國社科院亞太與全球戰略研究院助理研究員