改革需要引入新動力

　　■張俊偉

　　不久前，中共中央、國務院發布《關于推進價格機制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》），就深化價格形成機制、推動市場在資源配置中發揮決定性作用做出全面部署，是今后一段時期我國推進價格機制改革的行動綱領。正像著名經濟學家吳敬璉評價的那樣，《意見》的頒布意味著“建立我國市場價格體系的關鍵性戰役即將全面展開”。

　　回顧３０多年的改革歷程，我國價格改革經歷了由淺及深，由表及里的發展過程。從上世紀８０年代初實行價格“雙軌制”，到９０年代初提出建立社會主義市場經濟體制，人們討論最多、改革力度最大的，是“商品價格”，是各類消費品和生產資料的價格。對于生產要素價格，如工資水平、存貸款利率、匯率、重要公共產品和服務價格，政府則保留了相對嚴格的控制。“煙草大王”、企業能人褚時健于１９９６年落馬，在當時引發廣泛的社會討論。當時爭論的一個焦點就是企業家才能、高級管理人員的報酬到底多高才算合理。隨著市場經濟體制的初步建立，隨著市場配置資源范圍的擴大，市場機制難以充分發揮作用的領域（如基礎設施、公共服務等）的價格改革逐步成為價格改革的重點。

　　推進改革的思路，就是借鑒成熟市場經濟國家的經驗，在能夠通過改革建立競爭性市場的環節和領域，放開市場準入，實行市場決定價格；而在難以建立競爭性市場的環節和領域，則在核定成本的基礎上加成一定的利潤形成政府指導價格。根據企業經營成本的變化，政府指導價格按照法定程序（如價格聽證等）定期進行調整，以兼顧運營商和市民雙方的利益。前者以２００２年推出的電力改革方案為代表，其主要內容是通過“廠網分開、競價上網、輸配分開”來引入市場機制。后者則以石油天然氣、自來水、出租車定價機制改革為代表。對于“成品油價格調整機制”、自來水、出租車“價格聽證”，大家也都十分熟悉。可惜的是，電力體制改革方案推出后不久，由于社會條件發生變化，電力改革被推遲，電力市場建設步伐緩慢，電力價格形成機制改革自然也無從談起；“成品油價格形成機制”經過完善，已形成常態化調價機制，但居民對于成品油價格下調幅度大大低于國際油價下跌幅度明顯不滿；對于自來水、出租車等領域的價格聽證，普通居民則直接把“價格聽證”等同于“價格上漲”。可以說，兩個領域的價格機制改革都沒有達到預期目標。這也是本輪價格形成機制改革仍然把基礎設施、交通運輸、環境服務、公用事業收費作為改革重點的一個重要原因。

　　上一輪改革沒有達到預期效果，原因是多方面的。對于前一類改革，首先要有科學、詳盡的改革方案，然后才是打破既有利益格局，通過拆分、重組市場架構、完善政府職能，建立起新的制度并使新的制度有效運轉起來。鐵路、電力、油氣等領域都是社會化生產的典型代表，上下游聯系很緊密。大量存在的細節性、技術性問題，決定了設計改革方案的過程絕不應該是僅僅局限在官員、經濟學家和少數企業高管之間的封閉過程，而必須是一個多方參與、充分溝通和協調的開放過程。方案設計越粗糙，在操作中遇到的現實挑戰問題越多，阻力也會越來越大。

　　在前進力量和阻礙力量相互僵持的關鍵時刻，如果外部環境發生變化，決策者注意力轉移，很容易出現“改革讓位于發展”、改革“不了了之”的局面。電力、鐵路改革就是典型的寫照。鐵路改革最后讓位于高鐵建設計劃，電力改革則讓位于電力發展和供應安全。在鐵路、電力市場化改革停滯的大背景下，電力、鐵路運輸價格改革也就無從談起。對于后一種情況，雖然相關制度（如價格聽證會制度）已經建立，但制度卻從沒有得到認真的貫徹實施。支撐價格聽證制度有效運轉的相關制度和規則沒有真正建立起來，如提高公用事業經營透明度、相關利益方有效參與等。以召開調價聽證會為例，為了保證企業提交的提價方案獲得通過，有關方面在聽證代表的遴選上花費大量心思，再加上參會代表因為資料信息缺乏而無從開展有效的質詢，就使聽證會失去了溝通和利益平衡的功能，最終失去居民的信任也就難以避免了。對于前一種情況，我們首先要重啟電力、運輸、油氣等領域的改革，通過市場重建為價格機制改革營造好的外部環境；對于后一種情況，深化改革的主要任務則是使價格聽證制度真正運轉起來，使其成為兼顧生產者和消費者雙方利益的機制，成為凝聚社會共識和社會信任的平臺。

　　本輪價格改革能否取得成功，關鍵在于能否避免上一輪價格改革的內在弊端。上一輪價格改革的突出特點是行政力量推動、封閉式改革。除了行政主管部門、改革對象（企業）之外，其他社會力量參與很少。具體如：作為權力機關的人大機關，不僅沒有就（電力、鐵路等）改革方案進行聽證，而且也沒有就改革進展情況進行聽證和監督，這樣就使改革喪失了一部分推進力量；同樣，由于缺乏透明度，公民參與無門，也抑制了公眾參與改革的熱情。結果，當遇到阻力和外部干擾時，改革很快就徹底喪失了前進的動力。被寄予厚望的價格聽證會也因為淪為“舉手工具”而喪失了公眾信任。

　　和以前的改革相比，本輪改革具有鮮明的特點，主要表現在：決策層具有堅定的改革決心，以強力推進改革，注重發揮智庫和專家學者的作用，以及加強督導和問責。但深入分析也可以看得很清楚：本輪改革和上一輪改革都是行政主導型改革，都是相對封閉的改革。新一輪價格改革也是主要局限在政府和企業之間、上級政府和下級政府之間。這就使本輪改革面臨著重蹈上輪價格改革覆轍的可能。要避免出現上述局面，需要完善相關機制，充分發揮人大機關、社會公眾以及輿論有效參與改革的潛能，使改革力量不斷壯大。

　　（作者單位：國務院發展研究中心宏觀經濟研究部）