——黔桂創新基層治理調查

　　■ＤＲＣ調查■李國強孫飛

　　鄰省鄰縣接邊地區社會治理是一個比較突出的難題。貴州省黎平縣龍額鎮登曬村與廣西壯族自治區三江縣富祿苗族鄉富祿村接邊毗鄰，在實踐中兩村以創建“聯合黨支部”為平臺，破解了接邊地區矛盾糾紛多、互不往來的管理難題，有力地推動了接邊地區基層社會治理工作全面開展，整合社區資源和上級各類資源，促進了當地社會經濟發展。

　　接邊地區是社會治理的薄弱環節

　　接邊地區是指屬于不同行政管理主體又相互毗鄰，長期以來有著各種來往關系的一定區域，包括省際接邊縣（區）、省際接邊鄉鎮、省內縣際接邊鄉鎮等。一直以來，接邊地區特別是跨省接邊縣（區）鄉村是矛盾糾紛的多發地、易發地，給當地社會治理工作造成了很大壓力。

　　接邊地區社會治理難題產生的根源：一是經濟社會發展相對滯后。受資源稟賦和自然歷史等因素影響，往往生產生活艱苦、經濟社會發展相對滯后，容易因為“爭生存”引發利益沖突。二是基層黨支部、村委會作用嚴重弱化。對接邊地區而言，傳統的按照行政區域劃分的基層黨組織建設存在局限性，不適應接邊地區管理實際。很多接邊毗鄰村寨的黨支部、村委會之間工作互不往來，無法跨行政區域解決矛盾糾紛，甚至于出現糾紛時大都是各自袒護本村人，以至于接邊地區的矛盾糾紛只能依靠民間組織解決，解決不當就會上升為群體性事件。三是歷史遺留問題較多。接邊地區的森林和土地等自然資源相互穿插，大都沒有明確的圖紙或證書，無法界定歸屬，且這類問題通常涉及人數多，加上歷史遺留問題，取證困難，給化解矛盾、維護穩定增加了較大壓力。

　　創建“中共黔桂登曬聯合黨支部”，改善了接邊地區的社會治理

　　貴州省黎平縣地處黔湘桂三省（區）交界，省際接壤邊界線１７６．４公里，省內縣際接壤邊界線２５６公里，邊界線上插花耕地、林地分布零散，既多又雜。龍額鎮正處在接邊交界中心，共有４個行政村、７個自然村寨與廣西三江縣富祿鄉、同樂鄉的３個村４個自然屯接邊，邊界線長３０多公里，共有４個民族約４０００多居民長期居住；龍額鎮還與本縣地坪鄉相鄰。

　　（一）創建“中共黔桂登曬聯合黨支部”

　　貴州黎平縣龍額鎮登曬村是侗族村寨，１７６戶居民，均為侗族，其中１５４戶屬于貴州省管轄，２２戶屬于廣西壯族自治區三江縣富祿苗族鄉富祿村管轄。村民們的房子都摻雜在一起，交叉居住；山林田地也無明確的分界線，衣著、語言、習俗毫無二致，正是“山同脈、水同源、語同音、俗同形”。

　　但是，由于地理位置特殊，當地村民又分屬黔桂不同省區管轄，而黔桂接邊地區經濟社會發展程度又有差別，現行政策也存在差異，村民在貫徹落實村級事務時難免出現沖突，接邊地區存在的一些社會治理問題在這里都時有發生。

　　２０１１年，為解決接邊村寨這些問題，切實改善接邊村寨管理，促進村寨事務和諧發展，解決一村跨兩省（區）在社會管理、經濟發展、矛盾糾紛等方面出現的難題，時任登曬村黨支部書記石啟賢經多方努力，接邊兩省（區）的黎平和三江縣委組織部協商批準，開創性地組建了“聯合黨支部”，正式啟用“中國共產黨黔桂登曬聯合支部委員會”公章。

　　聯合黨支部組織建設的主要特征，一是打破省際行政區劃限制，建立跨省黨支部，聯合黨支部是做好接邊地區各項工作的核心和基礎；二是實行“雙書記”制，并由兩省（區）籍的人出任；三是“雙書記”能共同參加黔桂兩地鄉鎮黨委召開的會議，相互學習對方省（區）的政策法規，共同發揮領頭人的作用；四是得到接邊地區縣鄉黨委及相關部門的重視和大力支持，建立縣鄉級聯動機制，是聯合黨支部有效發揮作用的有力支撐；五是以聯合黨支部為基礎廣泛開展聯合聯動，實現富裕，得以實現社會和諧。

　　（二）“聯合黨支部”改善了轄區社會治理，并促進了經濟發展

　　聯合黨支部創建以來，把工作重心放在抓制度、抓民心、抓民生、抓發展、抓和諧上，以發展帶動社會治理創新，實現經濟社會全面發展。從貴州這一側調查的登曬村情況來看，自２０１１年創建“聯合黨支部”以來，其經濟社會全面發展取得了顯著變化，成為“平安邊界，和諧鄉村”民族團結進步示范村。

　　一是加強制度建設，積極推行民主管理。聯合黨支部制定并推行村民聯合議事制度，積極推動民主管理，施行干群聯誼、村務聯議。據統計，自聯合黨支部成立以來，已就計生幫扶、民生救濟救助、農村危房改造、農村低保等問題，村“兩委”組織“聯議”７６次。聯合黨支部通過開展村民聯合議事活動，使村級事務在村內得到充分討論，進一步擴大了群眾的知情權、參與權和決定權，村民自我管理、自我約束水平進一步提高，為創建良好的鄰里關系打下了基礎。

　　二是完善工作機制，加大矛盾調處力度。聯合黨支部利用多種形式，加大矛盾聯調力度。第一，牽頭組織相關村民制定了簡單易懂、切實可行且獨具特色的《黔桂登曬村規民約“十要十不準”》，并將其內容刻于石碑上，體現黔桂村民共同依規治村管寨的想法。第二，在開展糾紛調處中，為妥善解決接邊村寨矛盾糾紛，聯合黨支部充分發揮“寨佬”在當地的特殊身份優勢，有效化解部分歷時久遠、成因復雜的林權糾紛。第三，成立了“聯合人民調解委員會”，共同簽署了《接邊地區民間糾紛聯合調處協定》，制定并完善《接邊地區糾紛排查調處工作聯系會議制度》等，堅持“調防結合，以防為主”的工作方針，充分發揮人民調解法制宣傳教育功能，從源頭上減少矛盾糾紛。第四，開展治安聯防。自２０１１年以來，登曬村盜竊案件發案０起，邊界刑事案件０起，民事糾紛０起，無打架斗毆，成為邊界和諧、民族團結的代表。

　　三是利用各類資源，推進資源聯享產業聯興。聯合黨支部積極推進兩省（區）產業聯興，實行項目聯建、基地聯建、擴大規模的發展模式。聯合黨支部充分利用和整合兩省（區）優惠政策、各方資源，發展油茶產業，發展本村義務教育等。２０１４年，該村人均收入比上年增長３３２元，同比增長１７．３６％，經濟社會取得較大發展。

　　在聯合黨支部的帶領和不懈努力下，黔桂村委會、黔桂鼓樓、黔桂戲臺、黔桂聯合小學、黔桂球場、黔桂步道、黔桂衛生室、黔桂免費午餐食堂等“黔桂字號”的基礎設施建設興起來，村寨面貌煥然一新，為和諧穩定創造了良好的社會環境。登曬村形成了和諧共生的邊界鄰里關系。調研中發現，互幫互助是非常普遍的現象，兩省（區）村民已經成為在“大支部”領導下的一家人。

　　登曬村發展中得到接邊縣鄉政府在產業發展、基礎設施建設等方面給予的大力支持和幫助，體現了國家的支持是接邊地區平安發展的有力外部推力。２０１４年，黎平縣幫助登曬村發展油茶產業，向當地貴州和廣西籍群眾送去了９５０畝的油茶苗和１１０多畝的茶葉苗；廣西無償為兩省（區）群眾送去了優質化肥１．５萬公斤，廣西富祿鄉還派員進駐登曬，開展茶葉種植技術指導。

　　“聯合黨支部”的經驗促進了當地縣鄉社會治理創新

　　單以我們調查的貴州省黎平縣為例，“登曬聯合黨支部”及其“七聯工作法”推動了所在龍額鎮和黎平縣的社會治理創新，改善了社會治理效果。

　　龍額鎮在登曬經驗基礎上，開展接邊地區平安邊界建設，與接邊鄉鎮簽署建立了《黔桂兩省（區）三縣四鄉（鎮）十二村治安聯防公約》、《黔桂兩省（區）三縣四鄉（鎮）十二村治安聯防聯調聯誼友好協定》、《接邊地區民間糾紛聯合調處協定》、《接邊地區糾紛聯合調處會議制度》等一系列制度，為跨省接邊地區和民族地區的經濟社會繁榮穩定、和諧發展創造良好環境確立了制度保障。

　　２０１２年以來，龍額鎮與接邊地區運用糾紛聯調機制成功化解各類民間糾紛１３７件，化解率達９８．１％，較之前每年糾紛發生率減少約３０件，化解率提高１２％左右。由于溝通渠道順暢，大量矛盾糾紛在發生前、信訪問題在萌芽前、產業發展在規劃前、項目建設在立項前得到充分溝通協調。據統計，全鎮接邊村寨近幾年來無打架斗毆、重大矛盾糾紛和群體性事件發生。

　　在縣這個層面，黎平縣委及時總結登曬聯合黨支部的建設經驗，提煉發展為“治安聯防、警務聯動，矛盾聯調、困難聯助，活動聯誼、村務聯議，產業聯興、資源聯享”的“八聯工作法”，作為接邊地區平安創建工作的典型進行了推廣。

　　一是建立接邊聯防聯動長效機制。黎平縣委政府注重建立接邊縣鄉層面相關工作的對接，形成工作機制，與廣西等接邊省（區）協調，每年由接邊鄉鎮輪流組織召開接邊鄉鎮聯席會議。社會治理中縣鄉級著重綜合治理力量聯合，建立接邊聯防聯動長效機制，齊抓共管相互配合形成工作合力。

　　二是完善交流溝通機制。通過定期舉辦聯誼活動，使公安、司法、民政、計生、扶貧、林業、水利、國土等職能部門相互交流，討論村務管理、邊界治理、民生工程等問題，在交流中不斷完善工作機制，提高合作水平。２０１３年以來，黎平縣共聯合黔桂湘接邊地區開展聯合執法活動３５６次，共查處賭博案件５８起，查處交通違法行為１２３６人次，查處偷運木材案件３５起。

　　三是建立教育引導機制。充分利用當地少數民族“三月三”、“河歌節”、“六月六”等傳統節慶活動，舉辦蘆笙賽、演侗戲等豐富多彩的民族活動，進一步加強宣傳引導，密切接邊地區群眾關系，增進團結。

　　巡防聯治工作開展以來，黎平縣接邊地區的治安狀況大幅改善。以龍額鎮為例，近幾年盜牛案件的案發率直線下降，２０１２年至今盜牛案案發率為零，偷牛盜馬這個長期困擾接邊村寨群眾的老大難問題得到基本解決，刑事案件一直保持“零發案率”。

　　啟示和建議

　　“登曬聯合黨支部”的經驗說明，社會治理是一項綜合性工程，要搞好社會治理，不能就社會治理抓社會治理，而是合縱連橫一盤棋工程，要抓黨建、抓民生、抓人心、抓發展，才能抓出一片和諧天地，實現社會治理創新和全面發展。為此，我們提出以下建議：

　　（一）在跨省接邊地區村寨廣泛組建“聯合黨支部”

　　從黎平縣登曬村的經驗來看，省際接邊地區創建聯合黨支部，符合接邊地區實際，打破了村寨黨支部設立受跨省行政區劃的限制，有利于打破接邊省（區）矛盾糾紛多、工作沒有關聯、互不往來的工作壁壘。聯合黨支部在推動接邊地區經濟社會發展中能起到非常重要的作用，是化解基層矛盾糾紛的關鍵力量，是接邊地區“平安建設”的核心和基礎。聯合黨支部把接邊村寨從組織上連接起來了，村民之間溝通有了有效渠道，而不至于雞犬相聞老死不相往來。建議：加強跨省接邊地區基層黨支部建設，在跨省接邊地區毗鄰村寨（不限于同一村寨）廣泛建立“聯合黨支部”，切實發揮基層黨組織的凝聚力、戰斗力和號召力，發揮好基層黨組織在化解矛盾糾紛、為民辦實事和維護農村穩定等方面的統領作用。

　　（二）建立接邊地區聯防、聯調、聯誼、聯創工作制度

　　要大力開展接邊地區聯防、聯調、聯誼、聯創工作，建立和完善接邊地區縣鄉村各級聯席會議、聯排聯調、聯防聯治、聯誼聯創等工作機制，不斷提高邊界地區矛盾糾紛聯防聯治工作水平，實現接邊地區經濟社會的和諧發展。

　　（三）充分利用傳統民間糾紛解決機制

　　“寨佬”等是中國鄉村社會治理中德高望重的人，在鄉村糾紛調解中具有重要地位和影響力。他們出面會使很難調解的事迎刃而解，比如林木確權中近萬元大樹歸屬權糾紛。黨支部要高度重視發揮寨佬村老等德高望重人士的作用，建立相關的議事機制。在中國自古以來形成的人情社會的大背景下，寨佬對當今社會治理仍然產生著重要影響，應該有效加以利用。

　　（四）注重加強經村民討論認可的村規民約建設

　　接邊地區應充分利用當地民族民俗文化資源參與社會治理工作。由過去的政府管理改為接邊村民積極參與的社會治理新模式，在黨支部的領導下，充分發揮村規民約的作用，處理好鄉村社會和國家權威之間的關系，實現法制與地方民主自治的有效銜接，能夠有效促進農村社會治理健康發展，實現政府治理與基層群眾自治的有效銜接和良性互動。

　　（五）加大相關省州縣各職能部門的聯合聯動

　　縣鄉黨委政府及其相關部門對接邊地區的指導和協調，是聯合黨支部有效開展工作的依托。社會治理的許多問題在村級是無力解決的，涉及縣鄉黨委政府，需要縣鄉建立相應機制給予協調指導，接邊村寨交流合作才能往前推進落實。

　　（六）注重發揮駐村干部幫助農村基層搞好黨建工作的作用

　　駐村干部由于常到村民中去，經常走村入戶，駐村干部能親身感受到農民的疾苦和需要，上級主管部門要經常向他們了解情況，尋找開展工作的最佳切入點。此外，要建立駐村干部接受村民監督制度和機制，駐村干部要廣泛聽取村民意見和建議，認真做好基層工作，提升服務群眾水平。

　　（作者單位：國務院發展研究中心公共管理與人力資源研究所、人事局）