許成鋼

　　[自從秦朝建立帝國，中國就開始了以官僚制度為基礎的全面統治。這個官僚制度歷史之久遠、構造之復雜，其影響早就遠超出中國的范圍。對這個制度進行理論分析，不僅對中國的改革十分重要，而且在社會科學中，如同對民主制度、對市場制度的理論分析一樣，自古就具有普遍的學術價值]

　　我感到自己在許多方面都非常幸運。

　　首先，能夠有機會同時親身經歷和觀察文化革命、經濟改革和其他國家的社會經濟。對于社會科學研究，這是極其難得的機遇。

　　其次，我從自學的時期起，就有機會結識了很多在自然科學、社會科學和工程方面的國內最優秀的學者。在諸多方面受到他們的熏陶和影響。有幸得到老一代經濟學家于光遠、張宣三、劉源張、烏家培等的重要幫助。在出國后，有機會在最優秀的學術環境中飽受學術熏陶；有機會結識了許多世界上最優秀的經濟學家，成為科爾奈和馬斯金的學生、同事和親密的朋友。有機會從國內最優秀的學者尤其是吳敬璉、茅于軾等老一代的學者以及無數優秀管理人員、企業家那里，學習和吸取無盡的營養。

　　以下簡略概述我在三個方面的工作。第一個方面是對中國官僚制度中的激勵機制問題的分析。第二個方面是對司法制度中相關的激勵機制的研究。第三個方面是軟預算約束對激勵機制的影響，包括對制度和創新的關系等。其中后兩個方面是普遍性研究。我把中國面對的問題看成世界上的普遍性問題的某種表現。這三個方面的研究的發現，都有一個共同點。最后，我會在總結里，對這個共性談幾句。

　　對中國制度的分析

　　自從秦朝建立帝國，中國就開始了以官僚制度（以下我都使用中性的學術術語官僚制度bureaucracy）為基礎的全面統治。這個官僚制度歷史之久遠、構造之復雜，其影響早就遠超出中國的范圍。對這個制度進行理論分析，不僅對中國的改革十分重要，而且在社會科學中，如同對民主制度、對市場制度的理論分析一樣，自古就具有普遍的學術價值。我這里概述的工作，是從機制設計理論的概念的角度，重新認識這個古老又現代的巨大文獻所關心的基本問題。

　　中國在上世紀50年代形成的制度，起源于中國兩千年帝制形成的官僚制度，加上19世紀末以來的外來制度的沖擊，尤其是當時全面引入蘇聯極權式的官僚制度，綜合而成。這個制度后來開始改革，我描述這個過程為從“分權式極權制”過渡到“分權式威權制”，用了20多年。其間發生過幾個較大變化，但多數是漸變。然而，正式承認企業家在社會中的地位的2002年中共黨章和正式承認私有產權的2004年國家憲法，從基本法的角度，確切地標記了制度性質的變化。

　　中國如何成功地將從“文革”繼承來的極端壓制的制度，變革成如今民企占多數的經濟中等發達的制度？如何在這個改革過程中解決官僚體制內的激勵機制問題？對這個問題的回答，直接關系到回答以下更迫切、更具挑戰性的問題：在今后的改革過程中如何解決官僚體制內的激勵機制問題？中國的改革能走多遠？中國能否或如何面對今天的挑戰？

　　改革前，資源完全由各級政府控制。數以百萬計的官僚是否積極參與，他們的激勵機制問題是否能解決，是改革成功的必要條件。問題是，依賴官僚改革官僚體制，改什么，如何改，誰來改，都直接涉及他們的自身利益。如果改革與他們的自身利益沖突，很多的官僚會消極怠工，甚至抵抗。無論看去設計多么完美的改革方案，都一定無法實施。在蘇聯東歐集團的改革過程中，不能解決官僚體制自我改革面對的激勵機制問題，正是他們失敗的主要原因之一。

　　高度集權的官僚制度，其組織像軍隊。是否可以像軍隊一樣，靠自上而下發布命令，監督各級官僚的業績，與嚴厲的獎懲掛鉤，由此解決各級官僚的激勵問題呢？哈耶克早在上世紀40年代就討論過，在軍隊中行之有效的一套，在社會經濟問題中往往行不通。原因是，軍隊面對的是殺敵取勝的簡單易見的目標。下級軍官少有機會欺騙，而且上下級之間的利益沖突較少。但在社會經濟問題中的政府，不僅面對的目標復雜、多樣、多變，為達到目標所使用的手段（成本）也更復雜、多樣、多變。更困難的是，往往下級自己的利益與上級不同，而且對情況的了解超出上級。

　　因此，如何解決，如何設計各級官僚的激勵機制問題，是改革必須面對的最基本問題之一。但是，設計和解決各級官僚的激勵機制的問題，并不能離開已有的制度隨意設想。任何能夠實施的激勵機制，都一定會受到已有制度的約束。

　　蘇聯、東歐解決不了的激勵機制問題，中國在改革的早期似乎創造了“中國奇跡”，即，中國似乎解決了其他中央計劃經濟國家無法解決的激勵機制問題。這是為什么？改革早期的這種激勵機制能持續有效嗎？它是一勞永逸的嗎？

　　中國改革早期的做法是，政治上高度集權的中央政府，把大量行政權力和經濟資源下放給地方政府，引誘地方政府競賽GDP增長速度（排序競爭）。在排序競賽的強大激勵下，許多地方政府主動創新改革的方式和手段，甚至冒險，推動了改革和經濟發展。但是靠地方政府競爭解決他們的激勵問題，取決于一系列條件。最基本的條件是：1）自上而下有效任命、監督、執行的官僚體制（威權制的特點）；2）除最高層外，各層官僚機構都組織成“大而全、小而全”的結構（在學術文獻里，稱其M-型組織）；3）政府只有一個可以明確定義、清楚度量的競爭目標；4）忽略競爭目標之外的其他問題不會造成嚴重后果。在隱含假設條件3）和4）下，馬斯金-錢-許證明，中國制度（M-型組織）比蘇聯制度（U-型組織），能更好解決激勵機制問題。李洪彬、周黎安及之后許多實證研究也表明，地方競爭起了重要作用。伴隨著在這個方向上經濟學和政治學的文獻的快速增加，對meritocracy官僚制的當代研究也在快速增長。

　　但這里我想強調的是，以上的四個基本條件并不總能得到滿足。因此，類似地區競爭這樣的官僚機構之間的排序競爭，并不總能解決官僚機構內的激勵機制問題。如果沒有產生嚴重的制度性腐敗，在分權式威權制下，前兩個條件在中國都自動可以滿足。以下我們注重分析后兩個條件。

　　條件3）保證在前兩個條件滿足的前提下，地方競爭生效，能夠對所定目標提供高強度激勵的效果。條件4）則保證，地方競爭不會帶來嚴重負面效果。由于GDP是度量市場活動總和的統計指數。其定義明確、度量清楚，而且地方政府之外的其他機構容易獨立核算，把GDP增速作為地方政府競爭的目標，不僅滿足條件3），而且全面覆蓋了經濟的所有領域，減輕了條件4）對問題的限制。這與大躍進時地方政府競爭畝產有巨大不同。但是，GDP統計不包含教育、環境、不平等、社會穩定、腐敗等諸多方面社會問題。而這些是政府的基本責任。因此，把GDP增速作為地方政府競爭的唯一目標，不滿足條件4）。在違反條件4）的后果可以容忍的情況下，地區競爭能夠較好地解決激勵機制問題。但這只是暫時的。

　　早在多年前，人們就已經逐漸認識到，唯GDP的地方競爭在許多方面帶來嚴重負面后果，希望能改進。但重要的是，如果試圖不改變體制，限制在條件1）和2）之下尋找解決方案，那么，能夠找到的方案最可能還不如地方競爭GDP，例如，以其他單項指標取代GDP；或者因為違反條件3）而喪失激勵效果，例如以多項指標或以定義不清、度量困難的其他綜合單項指標取代GDP。

　　下面讓我來簡單總結這部分內容：自上而下統治的官僚體制，永遠面對基本的激勵機制問題。能夠相對較好地解決激勵機制問題的是特殊情況：或者是特殊任務（如救災）；或者是特殊時期（如改革早期）。因為官僚由上級任命、考核、決定其升遷。這個機制決定了下級對上級的考核負責。但下級通常比上級更知道地方發生了什么，上級依賴他們報告信息、執行命令。當涉及下級的自身利益時，作為當事人，他們不僅有意圖，也有能力欺騙上級。“上有政策，下有對策”是激勵機制出問題的表現。不適當設計的高獎勵和嚴懲，由于與官僚的自身利益不相容，就會導致“不作為，亂作為”。沒有基本的體制改革，限制在官僚體制內的應對方案，就被限制在放權和收權之間，導致“一收就死，一放就亂”的周期。

　　地方競爭GDP，只在特定時期、特定條件下暫時解決了官僚體制中的激勵機制的一部分問題，是過渡期的手段。當地區競爭在這個過渡手段還沒有完全失效時，必須抓緊制度改革，用更好的機制取代官僚機制，用更好的機制取代唯GDP地方競爭這種機制。

　　最終解決方案的原則是：1）政府的主要職責必須限制在維持秩序和提供公共服務上。經濟和社會中的絕大部分事物的主體，包括資源和決定權的主體，必須是民企、市場和非政府組織；2）使各級官僚的首長，尤其使地方首長的激勵機制與公民直接掛鉤，而不是上級考核。逐步地，自下而上地，以選舉取代自上而下的任命。法治是這兩個轉變能正常進行的條件。

　　下面我結合自己的工作，對此做些討論。

　　對司法制度的研究

　　市場經濟的發展是以司法制度提供的秩序和保護為基礎的。其中，以清楚的法律和獨立的法庭，保護私有產權，保證合同的執行的基本重要性，在經濟學界和法學界里是無爭議的。在所有發達國家，中立的法庭是執法的主體，這是幾代人經歷的基本制度，被當代發達國家認作天經地義。但是，自從20世紀以來，在發達市場經濟的許多領域中，例如在金融、醫藥、航空及許多可能產生重大安全后果的領域，都引入了監管機制，輔助法庭執法。監管意味著執法者包括了行政機構，而行政機構是很難中立的。在引入監管維護市場秩序方面，無論在經濟學界還是在法學界，都存在嚴重分歧。

　　第一個問題是，為什么需要監管？如果法庭執法能解決所有的問題，維持市場秩序、引入監管則只有弊而無利。為什么不能用法庭執法解決所有問題？第二個問題是，誰來監管，或誰來執法？當由不中立的行政機構執行監管時，政府失靈的問題就堂而皇之地進入了執法領域。如果沒有監管，可能產生市場失靈，那么，市場失靈與政府失靈，孰輕孰重？對這些問題的解答，不僅關系到對司法制度的基本認識，也直接關系到制度設計，關系到改革的設計。

　　對比發達國家，中國面對的問題更基本、更嚴重。在缺少獨立有效的法庭執法的條件下，政府監管取代了大量法庭執法。在相當普遍的范圍內，過度依賴監管往往是有意的政策設計，有些是一廂情愿，有些可能是不得已而為之。過度依賴監管的弊病廣泛而且嚴重。不僅存在大量執法不公的問題，而且存在很多領域不能執法、沒有執法的問題，因為監管不可能面面俱到。如何改革中國的司法制度，是中國改革面對的最基本問題之一。

　　受哈特的不完備合同理論解釋產權（2016年諾獎）的啟發，我們提出了不完備法的理論，解釋執法制度的基本機制(PistorandXu)。解釋在什么條件下，只有法庭是最優的執法機制；在什么條件下，需要監管一類的行政執法制度輔助法庭執法；以及，在什么條件下，如何執法對社會更優。

　　我們的理論放棄了經典法學理論中法律完備性的基本假設。因為，這正是理解不同執法制度的起點。而且，這使理論更接近現實。

　　法律完備性的假設，意味著完美設計的法律條文中應該既沒有漏洞，也沒有歧異。最優設計的完備的法律規定，任何違法行為招致的懲罰，必須超過此行為給違法者帶來的收益。按照這個理論，監管不僅多余，而且因為引入政府失靈而有害。在18世紀到上世紀20年代之間，完全依賴法庭執法維持市場秩序，在沒有政府監管的條件下，英美金融市場的大發展，為產業革命提供了必要的金融支持。但自從1929年危機以后，從美國開始，幾乎所有現代法治社會中，都逐漸引入了監管，即兩種不同的執法制度。

　　我們的理論解釋是，如果法律是不完備的，理性的人包括法官、律師和任何非法律行業的人，對法律的理解尤其是關于法律覆蓋的范圍和懲罰程度，就會各有不同。他們的計算就會不同。這樣，即便是中立的法庭，單靠事后執法，也沒有最優阻嚇的功能，即阻嚇失靈。因此，就需要設計不同的執法制度，來輔助法庭執法。這是不完備法律的理論解釋為什么存在多種司法制度的基本要點。

　　不中立的執法機構不僅可能會執法不公正，而且其執法的權力可能會成為產生腐敗的制度根源。我們統稱以上問題為監管失靈，是一種政府失靈。

　　為了降低出現監管失靈的機會，減輕監管失靈帶來的社會后果，監管制度的設計應該遵循以下原則：1）保持監管機構中立；2）限制監管的權力范圍。

　　法律的不完備性與技術和社會的變化及復雜性緊密相關。技術和社會越經歷快速革命性變化，法律就越不完備。

　　引入監管會給社會帶來很高的成本，因為預防性事先主動執法的性質，也因為監管失靈會帶來很大的社會成本。在已經建立了法治的社會里，對于某個領域是否引入監管，都要認真權衡利弊。只有在滿足以下條件，不得不監管的領域里，才引入監管：1）法律高度不完備的領域；2）傷害性活動導致的社會后果特別嚴重的領域，例如直接威脅生命安全或產生巨大負面外部效應的行為。

　　對中國來說，國情決定改革和關切的重點不同。如上所述，司法制度的核心是獨立的法庭。在尚未建立獨立法庭甚至沒有意識到司法獨立的重要性的條件下，把主要注意力放在政府監管上，會誤導改革的方向，而且會阻礙建立法治的長遠努力。建立有效的、獨立的執法制度需要長期努力，不可能一蹴而就。但是，建立執法機構，往往是推進許多改革的前提。很多改革不能坐等法治制度的建立。在實際中，為應付當務之急，經常轉而依賴行政監管，取代法庭。必須注意，這與法治社會中的輔助法庭執法的監管有本質差別。

　　不完備法律理論告訴我們，法庭的獨立被動執法是法治的基礎；在法庭執法的阻嚇功能因法律不完備而大大削弱的某些領域，以監管機構的主動執法作為補充，是最優的執法機制。這是包括中國在內的發展中國家建立法治制度的發展方向。因此，在改革過程中，一定要首先把重點放在建立獨立的法庭的制度上。

　　軟預算約束理論：解釋制度與創新及中國面對的經濟問題

　　研發與創新對長期經濟增長起決定性作用。但研發和創新面對嚴重的激勵機制問題。制度通過決定研發和創新中的激勵機制問題，深刻影響研發和創新。例如，國有制（包括研發與生產）的蘇聯、東歐國家，研發占GDP比例曾遠高于市場經濟國家。但由于無法解決激勵機制問題，其創新的成果，除了航天與核工業外，普遍遠劣于市場經濟，尤其是在計算機和生物等前沿領域（因為緊密影響軍事能力，蘇聯、東歐國家極端重視在這些領域研發的投入）。在創新創業成為中國舉國政策的今天，清醒認識制度與創新的關系，尤其是制度改革與創新創業的關系，至關重要。

　　受到哈耶克、熊彼特等的啟發，以科爾奈-德沃特里龐-馬斯金的軟預算約束理論模型為基礎，我們提出了一個理論模型，解釋制度是如何決定研發和創新中的激勵機制的(QianandXu)。我們解釋的要點如下：1）市場制度下的硬預算約束，決定了市場中的研發過程中，事后優勝劣汰的機制（事后特指創新的結果產生之后；事前特指尚未進行創新活動之前）；2）優勝劣汰的激勵機制，保證研發過程高效率，在較低成本的代價下，使得市場上有大量研發項目，以并行方式競爭，由此提高了全社會研發成功的機會；3）國有制度下的軟預算約束不僅違反事后優勝劣汰機制，而且難于淘汰差項目，使研發成本上升，研發效率低下；4）作為替代，國有體制只好在研發尚未展開的條件下，依賴自上而下的官僚體制（或稱行政體制），對研發項目進行事先評估�？繙p少研發項目，尤其是減少并行的項目，來控制成本；5）這不僅扭曲研發的激勵機制，而且在最前沿的創新領域里減少并行競爭，導致“失誤”不斷。因此，官僚體制中表現出的“錯誤”百出，實際源于制度。在這個制度內，無論如何獎懲管理人員，都永遠不能在前沿領域，擺脫“錯誤”百出的狀態。

　　即便在發達的市場經濟里，研發也深受不同的企業制度、市場制度和司法制度的影響。例如，最近半個多世紀以來，絕大多數的革命性或開創性的、原始的發明和創造，幾乎都產生于風險資本資助的創新公司；相反，有充分自有資金的大公司，其研發則集中于改進型或漸進型的創新；或依賴收購已經擁有創新成果的小公司。

　　從制度上，風險資本依賴發達的金融市場制度，后者又依賴發達的司法制度。風險投資在參與創新活動時，大多同時涉及多個獨立投資者。這是使風險資本能形成硬預算約束的條件。與此成鮮明對照，雖然市場上運作的大公司自身整體受硬預算約束，但其內部的創新活動依賴自有資金。大公司的內部資本市場無法模擬大量獨立的、可以破產的風險資本。因此無法模擬硬預算約束機制。內部獨資，充分的現金支持，使得大公司的創新活動的核心機制是軟預算約束（或公司能承受的軟預算約束）。這從基礎上決定了，大公司不在風險最大的領域從事創新。

　　與此相對應，政府建立的風險資本，則難以產生政府期待的結果。歐盟國家、日本等國的政府曾試圖靠政府建立風險資本，模擬美國的獨立私有風險資本，希望推動創新。但這些努力忽略了風險資本的制度條件。因此，經過了二三十年的努力，這方面的嘗試都不成功。這個教訓以及其中的道理，需要國人吸取。

　　結束語：三個方面的共性

　　以上各節的討論，分析了在不同制度下，如何解決激勵機制問題。包括在官僚制度中，解決各級官僚的激勵機制問題；在不同的司法制度下，解決所有的人（官僚、企業、個人）守法的激勵機制問題；最后，還包括在不同的財政-金融制度中，解決官僚、企業高管和企業家們，與創業、投資相關的激勵機制問題。

　　對這幾個領域的分析得到的結論，都有一個共性：在任何政治、經濟、司法領域，除了軍隊、消防隊等任務簡單而且應急的組織之外，以自上而下的體制統治資源和人力，都無法解決激勵機制問題。自上而下的政府官僚制度，無法很好地解決各級官僚的激勵機制問題。自上而下的司法制度，無法有效執法。自上而下的財政-金融制度，會產生軟預算約束問題。

　　這些結果不僅說明了為什么市場經濟超越計劃經濟，更說明，為了市場經濟的秩序和發展，從制度上，應盡可能地減少自上而下的行政制度、財政-金融制度以及司法制度。在必須保持自上而下統治的領域，要盡力縮小其統治的范圍。

　�。ㄗ髡呦甸L江商學院教授。本文經作者審定。標題為編者所加）

　　附表 制度如何決定研發和創新中的激勵機制

　　01市場制度下的硬預算約束，決定了市場中的研發過程中，事后優勝劣汰的機制（事后特指創新的結果產生之后；事前特指尚未進行創新活動之前）。

　　02優勝劣汰的激勵機制，保證研發過程高效率，在較低成本的代價下，使得市場上有大量研發項目，以并行方式競爭，由此提高了全社會研發成功的機會。

　　03國有制度下的軟預算約束不僅違反事后優勝劣汰機制，而且難于淘汰差項目，使研發成本上升，研發效率低下。

　　04作為替代，國有體制只好在研發尚未展開的條件下，依賴自上而下的官僚體制（或稱行政體制），對研發項目進行事先評估�？繙p少研發項目，尤其是減少并行的項目，來控制成本。

　　05這不僅扭曲研發的激勵機制，而且在最前沿的創新領域里減少并行競爭，導致“失誤”不斷。